– Sollen auch Staatsdiener in die Rentenkasse einzahlen?
Wieder einmal wird eine Reform angekündigt. Die Planung ist in eine Kommission ausgelagert. Damit dürfte es sich aber auch schon haben. Wie so oft. In dem in die Debattenzirkel ausgelagerten Wortgeklingel steckt der Erfahrung nach wenig Substanz. Und wenn das Ergebnis wie bei der aktuell geplanten Gesundheitsreform die Kritiker einmal eines Besseren belehrt, dann verliert es während der Gesetzgebungsphase seine Fasson. In Deutschland sind Korrekturen überfällig. Rente, Arbeitslosen-, Kranken- und Pflegeversicherung harren schon seit Jahren eines grundlegenden zukunftssicheren Umbaus, der aber von mutlosen Regierungen unterschiedlicher Couleur regelmäßig schon beim Spatenstich versemmelt wird. Unterm Strich sind die Sozialversicherungen nun in einem ähnlich beklagenswerten prädysfunktionalen Zustand wie die deutsche Infrastruktur und damit Beleg für Staatsversagen auf vielen Ebenen. Man beachte: Das Hauptaugenmerk liegt hier auf der Dysfunktion, nicht auf den zumeist ins Feld geführten Finanzierungsnöten, die zumeist systemisch angelegt und mit einer steten Ausweitung der Versicherungsleistung verknüpft sind.
Die letzte große Reform, die ihren Namen berechtigterweise trug, war die Agenda 2010. Im Vergleich zu den aktuell anstehenden Aufgaben war das freilich eine Übung zum Aufwärmen. Und schon dabei hat sich die SPD trotz anerkannt positiver ökonomischer Folgen der Agenda die Finger verbrannt, rutscht seither – auch wegen schwerwiegender Folgefehler – von immer mehr Sympathisanten verlassen der Bedeutungslosigkeit im Politbetrieb entgegen. Das Schicksal der Sozialdemokraten vor Augen, fehlt jetzt parteiübergreifend erst recht der Mut, das Sozialsystem neben der angekündigten formalen Strukturreform auf Ein- und Ausgabenseite vielleicht sogar disruptiv zu verändern. Diejenigen, die sich zu zaghaften Vorschlägen hinreißen lassen, haben selten das große Ganze im Blick. Ihre Ideen sorgen vielmehr bei Randaspekten kurzzeitig für Schlagzeilen, um dann in der Regel bis zur nächsten Sozialdebatte oder auch ganz in der Versenkung verschwinden.
Angesichts einer deutlichen Zahlensprache stammt von SPD-Chef Lars Klingbeil SPD ein Vorschlag zur Verbesserung der Kassenlage bei den Sozialversicherungen, den er dem Jahresgutachten 2023/24 des Sachverständigenrates zur Begutachtung der gesamtwirtschaftlichen Entwicklung entnommen hat: Danach sollten auch Beamtinnen und Beamte künftig verpflichtend in die Rentenkasse einzahlen. Klingbeils Parteifreundin Bundesarbeitsministerin Bärbel Bas hatte zuvor mit einem gleichlautenden Vorstoß – allerdings unter Einbeziehung von Abgeordneten und Selbstständigen – eine heftige Kontroverse mit den gewohnten Beißreflexen ausgelöst. Auch sie möchte erreichen, dass künftig neu eingestellte Beschäftigte im öffentlichen Dienst nicht mehr verbeamtet werden, sondern wie alle anderen in die Gesetzliche Rentenversicherung (GRV) einzahlen. Für jene, die auf eine sichere Pension gehofft haben, wäre das ein Verlust. Für den Staat und die Steuerzahlenden wäre es jedoch vielleicht ein möglicher Schritt, um zumindest mittelfristig die Kosten zu senken und das System allmählich gerechter zu machen. Es wird sich zeigen, dass die inzwischen auch von andern Politikern aufgemachte und von der Bevölkerung befürwortete Rechnung so einfach nicht aufgeht. Eine Reform in diese Richtung könnte aber durchaus helfen, die große Ungleichheit bei der Altersvorsorge allmählich abzumildern.
Soweit ist es also heute gekommen, dass aus der alle Jahre wiederkehrenden und vermeintlichem Neid entsprungenen allgemeinen Kritik an Beamtenprivilegien sogar auf Regierungsseite der Not gehorchende Reformvorschläge zur Rettung der Sozialkassen formuliert werden. Dass der Beamtenbund jeglichen auch nur angedachten Reformansatz im Keim zu ersticken versucht, den Status quo verteidigt, ohne Alternativen aufzuzeigen, kann nicht weiter verwundern, war die Standesvertretung doch an der Entstehung des Grundgesetzes aktiv beteiligt.
Die Vertretungen der Staatsdiener blenden heute freilich konsequent aus, dass sich die Arbeitswelt außerhalb des Beamtentums permanent weiter entwickelt. Insofern ist das starre Staatsdiener-Konstrukt aus der Zeit gefallen und mit seinen immensen Kosten sowie zumeist fest zementierten Abläufen mit das größte Problem auf dem Weg in einen modernen Staat und eine moderne Gesellschaft. Das wissen auch die Politiker, weshalb unter anderem die Zukunft der Beamtenpensionen auf der Agenda der Rentenreformkommission steht, der die Koalition unter anderem mit der Garantie des Rentenniveaus und der Ausweitung der Mütterrente völlig humorlos zugleich faule Eier ins Nest gelegt hat. Denn die Wahl-Präsente von SPD und Söder-CSU verschärfen letztlich die Unwucht zwischen den Generationen.
Unmut trifft auf Verständnis
Bei den Debatten über Finanzierbarkeit der Renten, Altersgrenzen und das Rentenniveau stellt sich zunehmend eine Gerechtigkeitsfrage. Zum Vergleich steht die deutlich höhere Pension, die direkt aus den Staatshaushalten bezahlt wird, ohne Diskussionen über Haltelinien und Rentenbeiträge. Beamtinnen und Beamte sind nicht in der gesetzlichen Rentenversicherung , sondern erhalten Pensionen direkt vom Staat – sie fallen in der Regel deutlich höher aus als die gesetzliche Renten. Während Beschäftigte nach 35 Jahren etwa 48 Prozent ihres durchschnittlichen Lebenseinkommens als Rente erhalten, bekommen Beamte knapp 70 Prozent ihres letzten Gehalts. Die durchschnittliche Beamtenpension liegt bei rund 3.240 Euro – mehr als doppelt so viel wie die Durchschnittsrente von 1.599 Euro. Selbst wenn man berücksichtigt, dass Beamte oft eine höhere Qualifikation und längere Ausbildungswege haben und Angestellte nicht selten eine betriebliche Rente kassieren, bleibt im Alter ein Differenz von 1.000 Euro, wie es das Sozialministerium hat ausrechnen lassen.
Die Unterschiede zeigen sich auch in den sogenannten Ersatzquoten. Während normale Rentner nur 48,15 Prozent. ihres durchschnittlichen Einkommens als Rente erhalten, bekommen Bundesbeamte durchschnittlich 65,6 Prozent ihres letzten Gehalts als Pension. Selbst die Mindestversorgung für Bundesbeamte liegt mit etwa 1.866 Euro deutlich über vielen regulären Renten. (Quellen: focus.de, destatis.de)
Über die gesamte Lebenszeit betrachtet verstärkt sich diese Ungleichheit noch. Ein Pensionär erhält über 15 Jahre gerechnet etwa 580.860 Euro, während ein gesetzlicher Rentner nur auf 268.950 Euro kommt. Die Differenz von 311.910 Euro bedeutet: Pensionäre erhalten gut doppelt so viel wie normale Rentner. (Quelle: focus.de)
Das Allensbach-Institut hat kürzlich festgestellt, dass 79 Prozent der Bevölkerung Beamte für privilegiert halten. 52 Prozent der Beamten sind demnach selbst davon überzeugt. Den Deutschen Beamtenbund packte im vergangenen September sogar das schlechte Gewissen, weil das Land Baden-Württemberg seinen Beamten neuerdings einen Zuschlag von fast 1.000 Euro ab dem dritten Kind gewährt. Man habe „Verständnis für den Unmut in der Bevölkerung“, teilte der Landesverband Baden-Württemberg etwas zerknirscht mit.
Kostspieliger Übergang
Bei allem postulierten Reformeifer – sollte er sich denn jemals real einstellen – steht fest: Wer die Pensionäre und aktiven Beamten in die gesetzliche Rentenversicherung einbeziehen will, steht vor hohen verfassungsrechtlichen Hürden. Denn die Ansprüche auf eine Versorgung nach dem Alimentationsprinzips unterliegen für alle derzeitigen Pensionäre und aktiven Beamten einem Bestandsschutz durch das Grundgesetz. Für sie kommt daher aus juristischen Gründen die Einbeziehung in die gesetzliche Rentenversicherung faktisch nicht in Frage. Realpolitisch ist letztlich nur eine Besetzung freiwerdender Beamtenstellen mit sozialversicherungspflichtigen Angestellten möglich. Selbst wenn der in weiten Teilen verbeamtete Gesetzgebungsapparat sich der Lobbyarbeit der Selbstversorgungsvereine widersetzen und den Beamtenstatus abschaffen würde (ggf. mit Ausnahmen für Richter, Soldaten oder die Polizei), müsste er für die „Altbestände“ eine sehr kostspielige Übergangs- beziehungsweise Bestandsschutzregelung schaffen.
Der Wirtschaftsweise Martin Werding schlägt ein behutsames Modell vor. Nur neue Beamte sollen in die gesetzliche Rentenversicherung einbezogen werden. Bestehende Beamte behalten ihre Pensionsansprüche. Zur Kompensation wäre eine attraktive Betriebsrente erforderlich. Die Übergangsfrist würde mehrere Jahrzehnte dauern. Erst dann wäre das System vollständig umgestellt. Die Rentenkassen für Beamte und Nicht-Beamte blieben zunächst getrennt. Dies würde Verwerfungen minimieren.
Wer allerdings hofft, dass diese Gleichbehandlung in der Altersvorsorge den aus der Bevölkerungsalterung erwachsenden Druck auf die gesetzliche Rentenversicherung verringern wird, der muss enttäuscht werden. So paradox es klingt: Eine Abschaffung der Beamtenpensionen würde zunächst sogar zu höheren Kosten führen. Werden Beamtenstellen durch Angestellte ersetzt, fallen Arbeitgeberbeiträge zur Renten-, Kranken-, Pflege- und Arbeitslosenversicherung an. Zusätzlich müsste eine betriebliche Zusatzversorgung geschaffen werden, um auf dem Stellenmarkt konkurrenzfähig zu bleiben. Gleichzeitig müssten die bestehenden Pensionsansprüche weiter bedient werden. Einsparungen würden sich also erst nach mehr als 40 Jahren zeigen.
Ein weiterer Kostenfaktor: Beamte haben eine um durchschnittlich 5,5 Jahre höhere Lebenserwartung als Arbeiter. Die Langzeitkosten wären entsprechend höher. Um den Verlust der Pensionsansprüche zu kompensieren, müssten zudem die Gehälter im öffentlichen Dienst deutlich angehoben werden. Die erhofften Einsparungen würden dadurch weitgehend wegschmelzen. (Quellen: handelsblatt.de, wirtschaftsdienst.eu)
Kein Wunder, dass auch der Sachverständigenrat zu det Einschätzung kommt, dass eine Erweiterung des gesetzlichen Versichertenkreises durch die Einbeziehung von Beamtinnen und Beamten in die gesetzliche Rentenversicherung (GRV) deren Finanzierungsprobleme nicht lösen kann. Es hätte aber den Vorteil, dass die Belastungen durch Beamtenpensionen transparenter und Reformen der GRV immer wirkungsgleich übertragen werden. Eine Versicherungspflicht für Selbständige mit Wahlfreiheit könne kurz- bis mittelfristig für Entlastung sorgen und Versorgungslücken bei Selbständigen schließen. Unumstritten ist aber auch: Die Entlastungseffekte gehen zurück, sobald die ersten Jahrgänge des neuen Versichertenkreises das Renteneintrittsalter erreichen.
Die Ausweitung des Versichertenkreises auf künftige Beamtinnen und Beamte könnte die GRV kurz- bis mittelfristig finanziell entlasten, wenn zunächst nur Beitragszahlende aufgenommen werden, aber keine zusätzlichen Renten anfallen, sagt der Sachverständigenrat. Der positive Effekt auf den Beitragssatz kehre sich aufgrund der langfristig höheren Rentenleistungen jedoch voraussichtlich später wieder um, weil sich wegen der höheren Lebenserwartung der Beamten ein höheres Verhältnis von Rentenbezugsdauer zu Lebensarbeitszeit ergebe mit der Folge, dass sich langfristig die Relation von Beitragszahlenden zu Rentenbeziehenden verschlechtere. Zudem werde eine nachhaltigere Finanzierung der Beamtenversorgung so auch deshalb nicht erreicht, da die Rentenbeiträge in der GRV sofort wieder verausgabt würden und dadurch die Finanzierung der aus der Integration resultierenden Rentenansprüche unverändert in die Zukunft verschoben würde.
Betriebliche Altersversorgung
Wer die Staatsdiener angemessen an den Demographielasten beteiligen möchte, sollte nach Auffassung des Sachverständigenrats zudem ebenso wie bei den gesetzlich Versicherten an eine Verlängerung ihrer Lebensarbeitszeit denken und für Polizisten, Feuerwehrleute und Soldaten Sonderregelungen formulieren. Das Pestel Institut wird konkret und empfiehlt, dass Beamte und Beamtinnen fünfeinhalb Jahre länger arbeiten sollten. Denn viele von ihnen hätten eine hohe Lebenserwartung.
Kostenneutral, so der Sachverständigenrat, ließe sich eine Integration der Beamtinnen und Beamten in die GRV hingegen mit separaten Beitragskassen umsetzen. Hierfür müsste sichergestellt werden, dass die von den Dienstherrn entrichteten GRV-Beiträge bis auf weiteres für die Finanzierung der Ausgaben für die Beamtenversorgung verwendet werden dürfen und nicht in der restlichen GRV verausgabt werden können. Ab Mitte der 2040er-Jahre werden die Beiträge dann in wachsendem Maße für die Finanzierung von Dienstunfähigkeits- und später Altersrenten neuer Beamtinnen und Beamten benötigt. Hierdurch würde eine transparentere Form der Versorgung von Beamtinnen und Beamten erreicht.
Die zusätzlich gewährte betriebliche Altersversorgung (bAV) bietet nach Auffassung der Wirtschaftsweisen Gestaltungsspielräume für eine Altersversorgung, die den Aufgaben von Beamtinnen und Beamten Rechnung trägt und eine Beschäftigung im Öffentlichen Dienst hinreichend attraktiv macht. Gleichzeitig könnte die Höhe der betrieblichen Altersversorgung perspektivisch als Ansatzpunkt zur finanziellen Entlastung der Beamtenversorgung genutzt werden. Für die bAV solle eine konsequente Rücklagenbildung während der aktiven Dienstzeit vorgenommen werden, wie sie das Land Sachsen in seiner Finanzverfassung festgeschrieben habe, raten die Experten. Dies würde die Ausgaben für die bAV wiederum vorziehen, zugunsten langfristiger Entlastungen, und die Transparenz weiter erhöhen. Nichts desto trotz: Kurz- bis mittelfristig läge die Belastung der öffentlichen Haushalte jedoch oberhalb der Ausgangslage zu Beginn der Neuausrichtung.
Eine Integration von Beamtinnen und Beamten in die GRV sowie eine Rücklagenbildung für ihre Zusatzversorgung haben laut Sachverständigenrat den positiven Nebeneffekt, dass bisher versteckte zukünftige Lasten für Pensionsverpflichtungen in die Gegenwart vorgezogen werden. Dies könne zum Abbau von Fehlanreizen beitragen, die durch vermeintlich niedrigere laufende Kosten von Beamtinnen und Beamten gegenüber Angestellten des Öffentlichen Dienstes entstehen. Zum anderen ließe sich durch ein einheitliches Alterssicherungssystem die politische Steuerbarkeit verbessern und die seit dem Jahr 1989 angestrebte Wirkungsgleichheit von Reformen der GRV und der Beamtenversorgung automatisch erreichen.
Angemessene Alimentation
Der inzwischen verstorbene dbb-Bundesvorsitzende Ulrich Silberbach hatte dem bei diesem Thema umtriebigen Linnemann einst umfangreiche Vorwürfe gemacht. „Die Linnemänner dieser Republik sollten besser die Verfassungsmäßigkeit der Beamtenbesoldung wiederherstellen“, so Silberbach. Demnach sind die Dienstherrn verpflichtet, der Beamtin oder dem Beamten einen angemessenen Lebensunterhalt zu gewähren. Der dbb hatte hier mehreren Ländern unzureichende Regeln vorgeworfen.
Da lohn ein Blick auf die Statistik. Durch die Privatisierung von Post und Bahn haben sich die Proportionen zugunsten des höheren Dienstes – Studienrat und Regierungsrätin aufwärts – deutlich verschoben. Zuletzt haben Bundesbehörden vermehrt Beamte in den höheren Etagen eingestellt. Inzwischen tauchen Beamte ganz oben in den Vermögensstatistiken auf. PensionärInnen sind nach der Einkommens- und Verbrauchsstichprobe des Statistischen Bundesamts die soziale Gruppe, die im Durchschnitt am meisten besitzt; noch vor Selbstständigen. Würde man pensionierte Justizsekretäre und Schutzpolizistinnen herausrechnen, würden pensionierte Oberstudienrätinnen und Staatsanwälte noch weiter oben stehen.
Wenn sich heute ein junger Mensch entscheidet, im Alter wohlhabend werden zu wollen, wäre es also nur logisch, die Laufbahn als höherer Beamter anzustreben, anstatt sich selbständig zu machen. Als Selbstständiger oder Unternehmer kann man reich werden, aber eben auch scheitern. Allerdings ist zweifelhaft, ob es die Aufgabe des Staats sein muss, wohlhabende Staatsdiener zu produzieren.
Die Regierung steht also vor der Aufgabe, den Anstieg der Pensionen zu bremsen, ohne die Vorgaben des Bundesverfassungsgerichts zur amtsangemessenen Alimentation der Beamten zu missachten. Konkret entschieden die Richter: Die Mindestbesoldung muss im Vergleich zu anderen Arbeitnehmern 80 Prozent des mittleren Einkommens (Median-Äquivalenzeinkommen, bei dem die eine Hälfte mehr und die andere Hälfte weniger verdient) betragen. Aktuell liegt das Grundgehalt (ab 2706,99 Euro) darunter.
Doch nicht nur die unteren Einkommen werden wegen des Abstandsgebots zwischen den 20 Besoldungssatufen profitieren. Betroffen sind 350.000 Bundesbeamte, Richter und Soldaten sowie Beamte in den Ländern. Laut Bundesinnenministerium belaufen sich die Bezüge im Bund 2026 auf 23 Milliarden Euro. Wie hoch die Mehrkosten sein werden, steht noch nicht fest. Ungeachtet dessen dürften sich Änderungen in der gesetzlichen Rentenversicherung durchaus dafür eignen, eine Anpassung der Beamtenaltersversorgung gerichtsfest zu begründen.
Kammern in Schieflage
Der Vollständigkeit halber muss erwähnt werden, dass es neben den Beamten selbstverständlich mehr Berufsgruppen gibt, die nicht in die gesetzliche Rentenkasse einzahlen. Die ganzen freien Berufe wie Ärzte, Architekten, Ingenieure, Rechtsanwälte, die über ihre Kammern versorgt werden, liegen im Unterschied zu Beamten dem Steuerzahler aber nicht mit horrend steigenden Pensionslasten immer schwerer auf der Tasche. Gleichwohl haben auch diese in sich geschlossenen Systeme von Versorgungswerken und -kassen Probleme, die Beiträge der Pflicht-Mitglieder profitabel zu investieren. So haben viele der etwa 10.000 Zahnmediziner aus Berlin, Brandenburg und Bremen Angst um ihre Altersversorgung, weil das Versorgungswerk der Zahnärztekammer (VZB) mit dubiosen Anlagen einen Teil ihrer Renten versenkt hat. Die Bayerische Versorgungskammer (BVK), mit 117 Milliarden Euro Anlagevermögen und etwa 2,7 Millionen Versicherten und Leistungsempfängern eine der größten öffentlichen Versorgungseinrichtungen Deutschlands, steht wegen riskanter US-Immobiliengeschäfte in Höhe von 1,6 Milliarden Euro unter Druck. Auch die Apothekerversorgung Schleswig-Holstein hat sich verspekuliert und Verluste erlitten. Da es bei den Versorgungswerken keine Garantien gibt, sind Kürzungen der Leistungszusagen möglich, wie es unter anderem bei der Zahnärzteversorgung Berlin geschehen ist.
Eine Reduzierung der Beamtenzahl würde per se auch die Pensionszahlungen verringern, die den Haushältern im Bund und in den Ländern vor allem deshalb schwer zu schaffen macht, eben weil während der aktiven Beamtenzeit nichts angespart wird. So müssen die Pensionen von den jeweils aktuellen Haushalten gestemmt werden. Die sind aus anderen Gründen als die erwähnten Kammern damit überfordert, Pensionen und Besoldung sicherzustellen. Abzulesen ist das aktuell schon unter anderem an Verzögerungen bei der Erhöhung der Besoldung hessischer Beamten als Reaktion auf die Tariferhöhungen im öffentlichen Dienst. Die wurde 2025 in zwei Schritten erhöht: 4,8 Prozent zum 1. Februar und weitere 5,5 Prozent, die vom 1. August auf 1. Dezember verschoben wurden. Die Koalition in Wiesbaden musste nach eigenen Aussagen „aus Gründen der Haushaltskonsolidierung“ Zeit schinden. Die amtsangemessene, verfassungskonforme Besoldung der Beamten ist inzwischen über Hessen hinaus so problematisch, dass die Staatsdiener immer öfter Gerichte zur Sicherung ihrer Ansprüche bemühen müssen.
