Gesinnungscheck für Staatsdiener wieder aktuell
Die Älteren erinnern sich, waren vielleicht vor etwas mehr als 50 Jahren sogar mit auf der Straße: Damals machten die bösen Worte von Gesinnungsprüfung und Berufsverbot in einem politischen Umfeld die Runde, in dem die Gesellschaft sich gerade der Tradition verpflichteter alter Fesseln entledigen wollte. Nun gilt der „Radikalenerlass“ als eine der umstrittensten politischen Maßnahmen aus der Zeit der sozial-liberalen Koalition. Mit ihrem Beschluss vom 28. Januar 1972 wollten Bund und Länder den Eintritt von politischen Extremisten in den öffentlichen Dienst verhindern. Hintergrund waren zu dieser Zeit unter anderem die Aktivitäten der Roten Armee Fraktion und der von Rudi Dutschke angekündigte Marsch durch die Institutionen, um die Bundesrepublik von innen heraus zu verändern.
Sämtliche Bewerberinnen und Bewerber wurden fortan durch eine individuelle Regelanfrage beim Verfassungsschutz dahingehend überprüft, ob ihre politischen Aktivitäten auf eine verfassungsfeindliche Einstellung schließen ließen. Allerdings hatte sich die Ministerpräsidentenkonferenz nicht darauf einigen können, welche Aktivitäten denn nun genau erfasst werden sollten. Die Entscheidung darüber lag damit bei den jeweiligen Behörden. Diese fragten beim Bundesamt für Verfassungsschutz nach, ob bei den Bewerber*innen Erkenntnisse über „verfassungsfeindliche Aktivitäten“ vorliegen würden. In einem Anhörungsgespräch wurde dann versucht herauszufinden, ob die betreffende Person in der Zukunft in Versuchung kommen würde, gegen die Verfassung zu handeln. Eine Art „Gesinnungsprognose“, die natürlich schwierig zu beweisen war.
Durch 3,5 Millionen solcher Anfragen beim Verfassungsschutz bis 1991 kam es zu tausenden Berufsverbots- und Disziplinarverfahren, primär gegen Lehrer und Postbeamte. Obgleich der ursprüngliche Beschluss auf links- und rechtsradikale „Verfassungsfeinde“ gleichermaßen zielte, waren vor allem Mitglieder der DKP und anderer linker Organisationen von den Folgen der Maßnahme betroffen, die für viele einem Berufsverbot gleichkam.
Heribert Prantl, juristisch vorgebildeter Autor und Kolumnist der „Süddeutschen Zeitung“ bezeichnete 2021 den Ursprung des Radikalenerlkasses anlässlich eines Rückblicks auf die vergangenen 50 Jahre als „eines der folgenreichsten Desaster der Geschichte der alten Bundesrepublik“. Prantl konstatiert – auch der Frage um einen etwaigen neuen „Radikalenerlass“ gegen Rechtsextremisten kritisch gewahr -, dass es dem „Staat kein Zacken aus der Krone [bricht], wenn er erklärt, dass die millionenfachen, generalmisstrauischen Überprüfungen der Siebziger- und Achtzigerjahre falsch waren“ und „in geeigneten Fällen Schadenersatz leistet“. Es würde zudem „den Staat nicht schwach, sondern human [machen], Irrtum und Unrecht zuzugeben.“
Willy Brandt bezeichnete den „Radikalenerlass“ rückblickend als Fehler. Der renommierte Gießener Verfassungsrechtler Helmut Ridder sprach vom „Austritt der Bundesrepublik aus der Familie der westeuropäischen parlamentarischen Demokratien“. In der Praxis hatte sich der Erlass in vielen Fällen als Verstoß gegen Grundrechte wie die Berufsfreiheit und die Unschuldsvermutung erwiesen. Schließlich wurden aufgrund von Äußerungen oder Mitgliedschaften in der Regel Vermutungen angestellt, die Beweislast lag beim Bewerber für den Staatsdienst. Doch wie sollte dieser einer negativen Prognose sachlich begegnen?
Die Regelanfragen wurden auch wegen derlei Ungereimtheiten zwischen 1985 und 1991 schrittweise abgeschafft. Es scheint jedoch, als komme es jetzt zu einem Comeback der Gesinnungsprüfung. So wird in der „taz“ der Fall von Benjamin Ruß geschildert, der in Bayern kein Wissenschaftler werden durfte, weil er sich als Student Kritik am Kapitalismus erlaubte. Der Geoinformatiker wollte 2022 wissenschaftlicher Mitarbeiter an der Technischen Universität München werden. Die Begründung der Absage: Ruß bediene sich, so heißt es dort, „klassischer Begriffe wie Faschismus, Rassismus, Kapitalismus, Polizeigewalt/-willkür, mittels derer auch die Gegnerschaft zur bestehenden Ordnung betont und begründet wird“. Man müsse davon ausgehen, dass Ruß seine Tätigkeit an der Universität „auch im Sinne marxistischer Agitation gegen die freiheitlich-demokratische Grundordnung“ nutzen werde.“ Ein Bonmot am Rande zur Äußerung von Polizeigewalt: Den Vorwurf, Ruß habe 2016 am Rand einer Demonstration einen Polizisten tätlich angegriffen, schafft Ruß mithilfe seiner Anwältin aus der Welt; er kann belegen, dass er an diesem Tag selbst Polizeigewalt erfahren hat.
Rechte Szene befeuert Comeback
Insgesamt befeuern derzeit aber die Diskussionen über den Umgang mit Rechtsextremisten im Staatsdienst die Regelanfragen an den Verfassungsschutz. Johannes Maurer schreibt im „Verfassungsblog“: „Auch wenn der Kontext, in dem die Radikalenentscheidung gefällt wurde, sich von der heutigen Lage deutlich unterscheidet, könnte der rechtspolitische Kontext aktueller nicht sein. Damals wurde die Gefahr für den Staat links verortet, vor allem in der Protestbewegung der 68er-Bewegung. Heute dagegen wird die Bedrohung (…) überwiegend als von rechts kommend wahrgenommen. Schon damals setzte sich das BVerfG also mit der Frage auseinander, wie der Staat mit potenziellen Verfassungsfeind*innen umgehen kann – für die heutige Debatte um AfD-Mitglieder ist die Entscheidung damit Ausgangspunkt rechtlicher Überlegungen. Der Radikalenbeschluss, der dem Staat relativ weite Handhabe gab, kann heute als kanonisiert gelten. Das täuscht leicht darüber hinweg, dass die Entscheidung in vielerlei Hinsicht wie schon damals nicht überzeugend ist.“
Die Ausgangslage ist übersichtlich. Die einfache Frage ist: Wie können sich Staat und Behörden vor einer gegen das System gerichteten Gesinnung schützen, wenn immer öfter Staatsdiener im rechtsextremistischen Umfeld verortet werden, beispielsweise: ein Richter, der wegen seiner Mitgliedschaft in der offen nationalsozialistischen Band Hassgesang vom Verfassungsschutz beobachtet wird; ein Lehramtsstudent, der als Mitglied einer ebenfalls unter Beobachtung stehenden Organisation eine radikalislamistische Demonstration organisiert; rechtsgerichtete Chatgruppen in den Reihen der Polizei in verschiedenen Bundesländern sowie rechte Netzwerke in Bundeswehr und Verwaltung.
Müsste die Verfassungstreue von Menschen in solchen Positionen nicht überprüft werden, am besten schon bei der Einstellung? Heute geschieht genau das immer öfter. Die Regelanfragen beim Verfassungsschutz sind zurück. Als erstes Bundesland führt Bayern solche Abfragen 2016 für die Justiz wieder ein. Vor dem Hintergrund der sich häufenden Rechtsextremismus-Skandale beschließen dann immer mehr Bundesländer die Rückkehr der Regelanfragen für Polizisten, Richter, Staatsanwälte. In Brandenburg und Sachsen-Anhalt gibt es sie seit zwei Jahren für alle Beamten, Hamburg will sie auf alle Einstellungen im öffentlichen Dienst ausweiten. Auch wenn der Rechtstrend der Entwicklung einen Schub gegeben hat, ist klar: Auch Linke müssen fürchten, den Verfassungstreue-Check, wie sie das Prozedere in Brandenburg nennen, nicht zu bestehen.
Fehlende Transparenz
Letztlich stellt sich aber die Frage, ob das Instrument der Regelanfrage juristisch haltbar ist. Expüerten halten sie zumindest für rechtssicherer als in den 1970er Jahren. Denn damals waren sie nicht durch ein eigenes Gesetz abgesichert, weshalb das Bundesverfassungsgericht und später auch der Europäische Gerichtshof für Menschenrechte die Praxis aufgrund ihres massiven Eingriffs in die Grundrechte als rechtswidrig erklärten. Das ist heute anders, die Wiedereinführung der Regelanfragen ist in allen Bundesländern gesetzlich geregelt.
Rechtswidrig ist die Regelanfrage heute vielleicht nicht mehr. Dennoch gibt es in der Praxis einige juristische Fallstricke. So haben die gesammelten Informationen in letzter Konsequenz auf der einen Seite eine enorme Relevanz für die Persönlickeitsrechte, werden aber weder gerichtlich überprüft, noch muss der Verfassungsschutz Belege vorlegen. Schon die Auswahl der zu beobachtenden Organisationen sowie deren Einstufung ist umstritten. Wie im Fall der als linksextrem verdächtigten Klimaaktivistinnen, denen ihre antikapitalistische Einstellung vorgeworfen wurde. Antikapitalismus ist jedoch nicht verfassungsfeindlich.
In anderen Fällen stößt Kritikern wie Datenschützern und Verfassungsrechtlern vor allem das intransparente Datensammeln des Verfassungsschutzes auf. Der bayerische Landesbeauftragte für Datenschutz, Thomas Petri, wies etwa bei der Wiedereinführung der Anfragen für bayerische Polizeianwärter darauf hin, dass der Verfassungsschutz sensible Daten speichere, ohne dass diese gerichtlich überprüft würden. Die Abfrage schränke das Persönlichkeitsrecht und die freie Berufswahl ein. Ein solcher Grundrechtseingriff müsse gerechtfertigt werden. Christiane Schmaltz, Richterin am Bundesgerichtshof, hält diesen Eingriff ebenfalls für nicht gerechtfertigt, weil die Anfrage alle Bewerber unter Generalverdacht stelle.
Neben den Regelanfragen, die immer pauschal für eine ganze Berufsgruppe gelten, gibt es noch ein zweites, ähnliches Instrument, bei dem der Verfassungsschutz eine zentrale Rolle spielt und das ebenfalls an Bedeutung gewinnt: die Sicherheitsüberprüfung. Dabei geht es auch um die allgemeine Zuverlässigkeit von Personen, die mit einer sicherheitsempfindlichen Tätigkeit betraut werden sollen, beispielsweise mit Zugang zu Verschlusssachen oder Tätigkeiten in der kritischen Infrastruktur von Energie und Telekommunikation. Wer in einer solchen Position arbeitet, wird vom Verfassungsschutz überprüft. Etwa 60.000 solcher Prüfungen führt die Behörde nach eigenen Angaben derzeit jährlich durch, Tendenz steigend.
Künftig darf der Verfassungsschutz nicht nur die Onlineaktivitäten der zu überprüfenden Person einbeziehen, sondern auch die ihres Umfelds – etwa Lebenspartner oder auch Mitbewohner. Der Bundesdatenschutzbeauftragte konnte diese Erweiterung des Gesetzes nicht verhindern.
Weil es bei den Sicherheitsüberprüfungen nicht nur um die Angst vor einer extremistischen Unterwanderung des Staates geht, sondern auch um die Angst vor Sabotage und Einflussnahme aus dem Ausland, wird auch geprüft, ob eine Person erpressbar durch ausländische Geheimdienste sein könnte. 26 Länder sind dafür als Risikostaaten definiert, darunter Afghanistan, Vietnam und Russland, auch die Ukraine. Wer Verwandte in diesen Ländern hat oder dort etwa ein Haus besitzt, wird die Sicherheitsüberprüfung sehr wahrscheinlich nicht bestehen. In vielen Fällen reicht das nämlich schon, um eine Erpressbarkeit durch ausländische Geheimdienste zu attestieren. Es geht also endgültig nicht mehr darum, was die jeweilige Person getan hat.
Sich juristisch gegen eine nicht bestandene Sicherheitsüberprüfung zu wehren, ist nach der Erfahrung von Verwaltungsjuristen wenig aussichtsreich, da man selbst beweisen muss, dass man kein Sicherheitsrisiko darstellt. Ein solcher Beweis ist rechtlich sehr schwierig. Eine Beweislastumkehr zur verpflichtenden Untermauerung der behördlich angeführten Vermutungen wäre für die Betroffenen und unter dem Gesichtspunkt der Transparenz hilfreich.
Nicht-Organisierte rutschen durch
Sind die Regelanfragen zumindest das schärfere Schwert gegen Rechtsextreme im Staatsdienst, das sich die Befürworter davon erhoffen? Eine Mitgliedschaft in der AfD genügt jedenfalls nicht, selbst wenn die Einstufung der Partei als gesichert rechtsextrem gerichtlich bestätigt werden würde. Denn auch für die AfD gilt das Parteienprivileg. Schon 1975 entschied das Bundesverfassungsgericht, dass eine bloße Mitgliedschaft in einer verfassungsfeindlichen, aber nicht verbotenen Partei nicht ausreiche, um einen Bewerber abzulehnen, auch wenn dieser sich nicht von seiner Partei distanziere. Stattdessen muss ihm nachgewiesen werden, dass er individuell für verfassungsfeindliche Ziele eintrete.
Gibt es vielleicht auch andere Mittel, um Verfassungsfeinde daran zu hindern, den Staat zu unterwandern, ohne gleich extrem ins Persönlichkeitsrecht aller anderen Bewerber einzugreifen. „Statt der Regelanfrage würde ich es sinnvoll finden, im öffentlichen Dienst, gerade in der Probezeit, sensibel auf verfassungsfeindliche Äußerungen zu reagieren“, sagt der Verwaltungsjurist Sebastian Baunack. Eine Probezeit, die bei Beamten und Richtern immerhin drei Jahre dauert. Dazu gehöre auch, anonyme Meldestellen für solche Äußerungen einzurichten – dafür gebe es bereits eine Rechtsgrundlage, doch umgesetzt werde das bisher nur selten. Solche Maßnahmen hätten zudem den Vorteil, dass dabei auch Rechtsextreme ins Visier gerieten, zu denen der Verfassungsschutz keine Erkenntnisse hat, weil er sie gar nicht beobachtet – etwa, weil sie keiner als verfassungsfeindlich eingestuften Organisation angehören.
Die Polizisten zum Beispiel, die sich in Hessen, Nordrhein-Westfalen oder Berlin in rechtsextremen Chatgruppen austauschten, gehörten, soweit bekannt, keinen vom Verfassungsschutz beobachteten Gruppen an. Gut möglich also, dass gegen sie bei einer Regelanfrage gar nichts vorgelegen hätte.
Auch bei Menschen, die während ihres Berufslebens zu Rechtsextremen werden, hilft die Regelanfrage bei der Einstellung nicht weiter. Der AfD-Politiker ens Maier aus Sachsen etwa, der wegen rassistischer Äußerungen in den vorzeitigen Ruhestand versetzt wurde, war schon 15 Jahre Richter, bevor er der AfD beitrat, und hatte als junger Mensch ein SPD-Parteibuch.
Auf einen bisher wenig beachteten Aspekt bei den Auswirkungen der Regelabfrage machen die Hamburger Jusos aufmerksam. Besonders kritisch sei, dass die Informationen für die Überprüfung aus dem bundesweiten Zentralregister „Nadis“ entnommen werden. Das neue Gesetz verpflichte den Verfassungsschutz, alle Informationen an das Personalamt weiterzuleiten. Da in anderen Ländern bald die AfD regieren könne, müssten in naher Zukunft Informationen von Verfassungsschutzbehörden berücksichtigt werden, die „von Rechtsextremen kontrolliert werden“.
